Правове забезпечення надання управлінських рішень

Правове забезпечення надання управлінських рішень

Скачать бесплатно и без регистрации диссертацию Конопльов В.В. - Організаційно-правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ Вы можете по следующей ссылке

Правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ здійснюється шляхом нормативного закріплення її конституційних та інших законодавчих засад, стратегії, основних напрямків і завдань на певний період, забезпечення координації зусиль усіх структурних підрозділів, як поміж собою, так і з іншими правоохоронними органами, органами державної влади та місцевого самоврядування. Правоохоронна діяльність ОВС, яка супроводжується прийняттям численних управлінських рішень досить часто пов’язана із обмеженням прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб у зв’язку з чим проблеми правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є такими, що потребують подальшого дослідження.

Під правовим забезпеченням у суспільстві звичайно розуміють: визначення поведінки людей та їх колективів; надання цій поведінці певного спрямування і розвитку; введення її в певні межі; вплив на суспільні відносини за допомогою правових норм; юридичний вплив на поведінку фізичних та юридичних осіб [112; 113; 114; 115; 116]. Не вдаючись до аналізу запропонованих в науковій літературі підходів до визначення теоретичного поняття „правове забезпечення”, відразу ж зазначимо, що останнє, на нашу думку, є більш ширшим за змістом ніж подібне до нього поняття „правове регулювання”, так як включає в себе не тільки правове (нормативне) регулювання а й виконання права як засобу управління стосовно конкретної сфери суспільних відносин. Складовою частиною правового забезпечення також є пошуку шляхів удосконалення існуючих та створюваних нових правових норм, необхідних для виконання принципово нових завдань управління, а також система організаційно-технічних процедур підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень.

Звідси, вважаємо доцільним, правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ визначити як систему юридичних засобів за допомогою яких здійснюється відповідний вплив на їх упорядкування та прогресивний розвиток, а також врегульована правовими нормами система організаційно-технічних вимог до них та процедур забезпечення їх функціонування.

Правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є одним із найбільш дієвих та ефективних засобів виконання поставлених перед системою ОВС завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із правопорушеннями, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, - з одного боку, та як засіб організації, забезпечення та координації виконання цих завдань – з іншого. Крім того, правові норми забезпечують моделювання процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ, її нормування та формалізацію.

Як слушно, на думку дисертанта, наголошує Г.В.Атаманчук, правовому забезпеченню будь-якої діяльності, втому числі і управлінської притаманна єдність соціологічного, нормативного і практичного аспектів [117]. Так, соціологічний вміст правового забезпечення полягає у тому, що воно починається виключно тоді, коли у ньому назріла суспільна потреба, тобто необхідно врегулювати ту чи іншу сторону суспільних відносин, або навпаки відмінити (скасувати) таке регулювання. Нормативний аспект правового забезпечення за Г.В.Атаманчуком постає як розробка і юридичне (в актах державних органів) закріплення (встановлення) норм (правил) поведінки людей і ведення суспільно значимих справ. У свою чергу, практичний аспект правового забезпечення - це реальне застосування правових норми в суспільній практиці. Наявність цього аспекту потребує усвідомлення того, що будь-яка норма нічого не варта, якщо її реалізація не забезпечується організаційно-державними структурами. Зазначимо лише те, що вище приведені аспекти правового забезпечення є взаємозалежними, тобто такими, які перебувають у постійній взаємодії між собою, відсутність чи неналежна реалізація будь-якого із них може призвести до руйнації всієї системи правового забезпечення тої чи іншої суспільно-корисної діяльності.

З метою всебічного дослідження діяльності з підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ необхідно, на нашу думку, більш детальніше розглянути систему її правового забезпечення. В загальному вигляді система правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ являє собою сукупність законів та підзаконних нормативних актів, які створюють правове поле для їх функціонування. Звідси, усю нормативну базу, якою керуються органи внутрішніх справ під час підготовки та прийняття управлінських рішень можна поділити на зовнішню, яка створюється формально за межами системи ОВС, однак до створення якої ОВС мають пряме відношення, безпосередньо розробляючи або беручи участь у розробці проектів тих чи інших нормативних актів, і внутрішню - відомчу нормативну базу, тобто нормативно-правові акти, які приймаються в системі органів внутрішніх справ. Як слід, особливість правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ полягає у тому, що останні наділені правом відомчої нормотворчої діяльності, наслідком якої є прийняття наказів, інструкцій, настанов, вказівок, розпоряджень, тощо, які є одними із видів управлінських рішень, зокрема правовими, і можуть бути, як нормативними, так і індивідуальними про, що йшлося у попередніх підрозділах дисертації.

Правовою основою діяльності будь-якої державної установи чи організації, у тому числі й такого їх аспекту як прийняття управлінських рішень в переважній більшості країн є конституція держави та відповідні закони, які визначають основні засади діяльності цих органів. Для розуміння значення основного закону у правовому забезпеченні підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є й те, що він відіграє чільну роль в обмеженні незаконного посягання державними органами та їх посадовими особами на права, свободи та законні інтереси фізичних та юридичних осіб. Конституція перебуває на вершині ієрархії джерел права, їй обов’язково повинні відповідати усі без винятку нормативні акти. Зокрема, ч. 2 ст. 8 Конституції України визначає: „Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативні акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй” [1].

Конституція України концентрує основні правові ідеї, що поділяються суспільством на певному етапі його розвитку. В її основі – уявлення про право як втілення справедливості та рівності, уявлення про права людини, механізми управління та здійснення державної влади. Конституція, хоча і є законом, що передбачає необхідність її відповідності праву, однак, вона фактично визнається еталоном для інших законів. Це викликано тим, що держава, суспільство і всі громадяни повинні мати можливість співставлення всіх інших норм права з певним ідеалом, яким і визнається Основний закон. Якщо казати про легітимність закону, чи управлінського рішення, прийнятого державним органом, визначенні їх правовими чи ні, потрібен зразок, еталон, що відображає і закріплює основні правові ідеї – справедливість, рівність, права людини і т.д.

Будучи найвищим за своєю юридичною силою актом, Конституція України є елементом національної системи законодавства. Вона не винесена за межі діючого права, і в той же час є специфічним законодавчим актом. ЇЇ норми мають первинний характер, володіють найбільшою стійкістю, найвищою юридичною силою. Закони та підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і мають відповідати їй [118, с.40]. Отже, Конституція України є основою галузей національного законодавства і всієї правової системи України.

З метою забезпечення законності підготовки та прийняття таких управлінських рішень, як нормативно-правові акти Конституцією України визначається: 1) коло суб’єктів, що наділені правом видавати нормативно-правові акти в державі (Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації; органи місцевого самоврядування; 2) форми нормативно-правових актів, у яких ці органи влади здійснюють нормотворчу діяльність; 3) межі повноважень суб’єктів нормотворчої діяльності. Зокрема, ст. 92 Конституції України містить перелік питань, які можуть бути урегульовані виключно законами України, ст. 106 – визначає повноваження Президента України, ст. 116 – компетенцію Кабінету Міністрів Україні, ст. 119 – місцевих державних адміністрацій, ст. 137 – органів влади Автономної Республіки Крим, ст. 143 – органів місцевого самоврядування [1].

Так, ст. 92 Конституції України встановлює вичерпний (закритий) перелік питань суспільної життєдіяльності, що повинні врегульовуватися законами, зокрема: 1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина; 2) громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; 3) права корінних народів і національних меншин; 4) порядок застосування мов; 5) засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку; 6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров’я; екологічної безпеки; 7) правовий режим власності; 8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; 9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; 10) засади регулювання демографічних та міграційних процесів; 11) засади утворення і діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової інформації; 12) організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики; 13) територіальний устрій України; 14) судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури; 15) засади місцевого самоврядування; 16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст; 17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку; 18) правовий режим державного кордону; 19) правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; 20) організація і порядок проведення виборів і референдумів; 21) організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України; 22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

На думку дисертанта, закріплення у вище приведеній статті Конституції України переліку питань, які повинні „визначатись виключно законами України” є недосконалим. Так, про діяльність органів внутрішніх справ в цілому не згадується, однак говориться про: діяльність органів виконавчої влади, до яких зокрема відносяться ОВС; органи дізнання і слідства, які є структурними підрозділами ОВС; забезпечення громадського порядку, що є тільки одним із завдань ОВС. Однак, у статті безпосередньо згадуються інші правоохоронні органи, наприклад суд, прокуратура, органи і установ виконання покарань, митні органи. Звідси, вважаємо доцільним п.12, ст.92 Конституції України викласти у такій редакції: „організація і діяльність органів виконавчої влади, правоохоронних органів, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики”. Як слід, інші згадування у цій статті про конкретні види правоохоронних органів виключити.

Слід підкреслити, що конституція не спроможна врегулювати всі сторони суспільного життя. Тож у правовому забезпеченні підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ значне місце належить законам, прийнятим в особливому порядку нормативно-правовим актам з основних питань життя держави, що безпосередньо відображають загальнодержавну волю і мають вищу (після Конституції) юридичну силу. Саме в законах визначаються загальні засади, основні принципи, методи та напрями діяльності органів виконавчої влади, ними вирішуються найважливіші питання визначення правового статусу громадянина в державному управлінні. Об’єктивна необхідність того, щоб основні питання підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ врегульовувалися законами, визначається тим, що вони стосується значного кола фізичних та юридичних осіб, нагляд та контроль за діяльністю яких покладено на органи внутрішніх справ.

Законами регулюються найбільш важливі, принципові з точки зору державних інтересів, відносини, що виникають у сфері діяльності органів внутрішніх справ, зокрема і під час підготовки та прийняття управлінських рішень. Поняття „закону” в науковій літературі розглядається, як досягнення соціального компромісу; інструмент реалізації конституційних прав та свобод особи; оформлення результатів законотворчої діяльності парламенту; формування правової культури у громадян; вираз волі народу; засіб утвердження правопорядку тощо [119, с.35; 120, с.6-21; 121, с.4-23; 122, с.155-165; 123, с.63]. Отже, в правничій літературі містяться різні підходи щодо розуміння категорії „закон”. Його, також визначають, як: установлене вищим органом державної влади загальнообов’язкове правило, яке має найвищу юридичну силу; загальноприйняте правило співжиття, норма поведінки; зв’язок і взаємозалежність якихось явищ об’єктивної дійсності, що виявляються у певному порядку, закономірність [124, с.343].

На думку дисертанта, під законом необхідно розуміти нормативно-правовий акт найвищої після Конституції юридичної сили, який регулює найважливіші питання суспільного життя і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури (шляхом голосування на референдумі або у Верховній Раді України).

Слід зазначити і те, що крім власне законів, до законодавчих актів належать основи законодавства, кодекси, інші законодавчі акти, які приймаються Верховною Радою України, наприклад Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України [90]. Звідси відзначимо не зовсім тактичне, на нашу думку, тлумачення похідного від термінів „закон”, „законодавчий акт” терміну „законодавство”, під яким Конституційний Суд України пропонує також розуміти „.....укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України” [125], які є підзаконними актами.

Сфера законодавчого регулювання постійно змінюється. Це залежить від розвитку суспільних відносин: виникають нові, які раніше не були нормативно врегульовані; не потребують більшої регламентації раніше врегульовані. Слід зазначити, що якщо закон було направлено на врегулювання конкретної сфери суспільних відносин в діяльності ОВС, але на практиці він не спрацював, ефект від його прийняття може бути не тільки нульовим, але й негативним, а суспільні відносини так і залишаться неврегульованими, не дивлячись на існування такого закону. Закон завжди повинен прийматися з урахуванням повного і точного вивчення суспільних відносин, які він повинен регулювати, але в той же час він створює умови для становлення та розвитку таких відносин. При цьому закон повинен враховувати і перспективні умови функціонування органів внутрішніх справ.

На думку дисертанта, немає ніякої потреби у приведені виключного переліку законодавчих актів, які складають основу правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ, так як до них, в першу чергу, відносяться ті, які містять правові норми безпосередня реалізація яких покладена на ОВС, що звісно пов’язано із прийняттям зовнішньо-адміністративних чи внутрішньо-організаційних управлінських рішень. Таких законодавчих актів сьогодні нараховується понад трьохсот. Однак, їх можна поділити на три великі групи: 1) ті, які стосуються правоохоронної діяльності ОВС (наприклад, закони України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” [126], „Про боротьбу з корупцією” [127], „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” [128], „Про дорожній рух” [129], „Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх” [130], „Про попередження насильства в сім’ї” [131]); 2) ті, які стосуються внутрішньо-організаційної діяльності ОВС (наприклад, закони України „Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [9], „Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні” [132], „Про джерела фінансування органів державної влади” [133], Бюджетний кодекс України [134], Господарський кодекс України [135] та ін.); 3) змішані, тобто ті, які визначають основи прийняття управлінських рішень, як під час зовнішньо-адміністративної, так і підчас внутрішньо-організаційної діяльності ОВС (наприклад, Закон України „Про міліцію” [8]).

Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції також є частиною національного законодавства України. Це правило знайшло відображення також в Законі „Про дію міжнародних договорів на території України [136], в якому визначено, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Класифікувати міжнародні договори можна за різними підставами: 1) за рівнем, на якому вони укладаються: міждержавні; міжурядові; відомчі; 2) за кількістю сторін: двосторонні; багатосторонні; 3) за об'єктом регулювання: політичні; економічні; із спеціальних питань [112, с.343]. До міжнародних договорів, які є основою для подальшої розробки та прийняття управлінських рішень органами внутрішніх справ необхідно віднести ті, предметом яких є правова допомога у кримінальних справах, які визначають концептуальні засади охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів людини в державі, визначають основи та допустимі межі правоохоронної діяльності поліції тощо [137; 138; 139 та ін.].

Вторинними формами правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є нормативно-правові акти, що видаються суб’єктами виконавчої влади і забезпечують дієвість конституційних і законодавчих норм. У світі немає жодної країни, де б парламентське законодавство було б настільки повним і досконалим, що не залишало б простору для його різних тлумачень, не потребувало його додаткових роз’яснень. Зміни у суспільному житті потребують оперативного реагування органів виконавчої влади. Так, важлива роль в реалізації норм Конституції і законодавчих актів України належить указам і розпорядженням Президента України, які за своєю юридичною природою є підзаконними актами (ч. 3 ст. 106 Конституції). Нормативно-правові акти Президента України мають найвищу юридичну силу в системі підзаконних нормативно-правових актів. Це обумовлюється статусом Президента України як Глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції та законів України, прав і свобод людини та громадянина (ст. 102 Основного Закону України). Ч. 3 ст. 106 Конституції України передбачає видання Президентом України виключно на основі та на виконання Конституції та законів України, а не будь-яких інших нормативно-правових актів органів державної влади, указів та розпоряджень, і визначає їх обов’язковість для виконання на всій території України. Наведені конституційні положення безпосередньо вказують на верховенство нормативних рішень Глави держави в системі підзаконного правового регулювання.

Укази Президента України – можуть мати загальний характер і бути індивідуальними. Наприклад, Указ Президента України № 241/97 „Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення” [140] містить обов’язкові для всіх загальні правила забезпечення реалізації конституційних прав громадян України на звернення. Укази Президента про призначення вищих керівників Міністерства внутрішніх справ є індивідуальними.

Так само, як і законодавчі акти України правові акти Президента можуть стосуватись, як зовнішньо-адміністративних, так і внутрішньо-організаційних питань діяльності ОВС, отже і їх управлінські рішення, які приймаються на їх основі або на їх виконання можуть стосуватись різних аспектів діяльності органів внутрішніх справ [10; 141; 142; 143 та ін.].

Важливе місце в системі правових актів, які складають основу правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ займають нормативні та індивідуальні правові акти Кабінету Міністрів як вищого органу в системі виконавчої влади (ч. 1 ст. 113 Конституції). Рішення Уряду оформляються обов’язковими для виконання постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України (ч. 1 ст. 117 Конституції). Пунктом 1 Розділу VI Тимчасового Регламенту Кабінету Міністрів України, який затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 915 від 5 червня 2000 р. [144] встановлено, що нормативні акти Уряду видаються у формі постанов. Натомість акти „з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень”.

Правові акти Кабінету Міністрів України займають наступну після указів Президента України сходинку в ієрархії підзаконних актів. Їх зміст та ступінь обов’язковості вирішальною мірою визначаються провідною роллю Кабінету Міністрів України у справі налагодження роботи виконавчої гілки влади в цілому, його завданнями координації практичної реалізації законів суб’єктами державного управління в Україні. Постанови Кабінету Міністрів України можуть бути загальними (нормативними) та індивідуальними. Закріплений в Конституції України статус Кабінету Міністрів України як вищого в системі органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 113) вказує, одночасно, й на верховенство його актів в механізмі підзаконного правового регулювання, здійснюваного нижчестоящими органами виконавчої влади, необхідність чіткого і послідовного виконання приписів цих джерел права міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, їх територіальними управліннями, місцевими державними адміністраціями, у тому числі й при виданні ними відповідних актів управління.

Особливість правових актів Кабінету Міністрів України стосовно тематики нашого дослідження полягає у тому, що вони закріплюють основи, вимоги та процедури підготовки та прийняття управлінських рішень. Так, наприклад, Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади встановлює загальні правила документування управлінської діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади і регламентує порядок роботи з документами з моменту їх створення або надходження до відправлення або передачі в архів установи [109].

Пунктом 4 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади [145] передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

На думку дисертанта, з метою підвищення відповідальності працівників ОВС, які готують та приймають правові управлінські рішення тобто ті, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки необхідно в КпАП передбачити окрему статтю в якій би передбачалась відповідальність посадових осіб органів виконавчої влади за ухилення від державної реєстрації нормативно-правових актів.

Відповідно до Указу Президента України „Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 року № 1572 [146] міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади. Його керівник - міністр є членом Кабінету Міністрів України, особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики у відповідній сфері, спрямовує та координує здійснення органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу виділених для цього бюджетних коштів. Міністр в межах наданих йому повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей. У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства є обов’язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами. Міністерство у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти. Вносить зміни та доповнення у чинні нормативно-правові акти в межах своєї компетенції [146].

Слід відзначити, що Конституція України прямо не закріплює право видання нормативно-правових актів міністерствами, проте контекстуально, така можливість передбачена (ч.3 ст.117) [1]. Водночас, Основний закон не встановлює коло тих питань, нормативне врегулювання яких віднесено до компетенції того чи іншого міністерства або відомства, закріплюючи основні напрямки діяльності лише вищих державних органів (Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України тощо). Це зумовлено, по-перше, місцем нормативно-правових актів, що видаються міністерствами в ієрархії нормативно-правових актів держави, адже вони мають меншу юридичну силу порівняно з актами вищих органів держави та підпорядковуються їм. По-друге, все різноманіття завдань та функцій міністерств, які потребують відповідного відомчого нормативного закріплення, просто практично неможливо, та й непотрібно вносити до тексту Основного закону держави.

Основним завданням Міністерства внутрішніх справ України є забезпечення роботи підпорядкованих органів, установ, підприємств. Управлінська діяльність МВС України дістає вираз в різноманітних формах: організація охорони громадського порядку, планування цієї роботи; визначення завдань підпорядкованих органів, встановлення порядку здійснення ними цих завдань; підготовка, підбір та розстановка кадрів; контроль та перевірка виконання розпоряджень; організація науково-дослідної роботи; аналітична та методична робота з узагальнення та розповсюдження передового досвіду роботи; організація матеріально-технічного постачання та ін., що безпосередньо пов’язано з прийняттям тих чи інших управлінських рішень, зокрема у вигляді нормативних та індивідуальних актів для впорядкування відносин, які виникають, як під час зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних відносин. Управлінські рішення в цьому випадку сприяють об’єднанню діяльності усіх ланок системи органів внутрішніх справ, націлюють їх на виконання поставлених перед ними завдань.

МВС України та його органи на місцях не тільки застосовують норми права. Відповідно до своєї компетенції вони видають відомчі нормативні акти на основі та на виконання діючих законів, указів Президента, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України. Статтею 4 Закону України „Про міліцію” правові акти Міністерства внутрішніх справ України визнано правовою основою (одним із джерел) його діяльності [8]. Слід відзначити, що до відомчих актів встановлюється певне обмеження, як правило, не допускається первинна регламентація ними прав, свобод і обов’язків громадян.

Особливість відомчих правових актів Міністерства внутрішніх справ полягає у тому, що вони: мають підзаконний характер; конкретизують нормативні приписи чи встановлюють порядок застосування правових актів вищої юридичної сили.

Нормотворча діяльність МВС України та його органів на місцях є конкретною формою управління зовнішньо-адміністративними та внутрішньо-організаційними відносинами учасником яких є структурні підрозділи органів внутрішніх справ та їх посадові особи (окремі працівники). Відомче правове забезпечення полягає не тільки в заповненні прогалин правового регулювання, суб’єктами якого є вищестоящі органи та посадові особи (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів, Президент), а і у свідомому створенні правомочним органом можливості більш детального регулювання відносин у певній галузі управління. Як відзначає В.М.Плішкін, нормотворча діяльність ОВС має своїми цілями забезпечити: а) юридичне закріплення існуючих у галузі відносин та їх правове регулювання; б) формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань; в) ліквідацію відносин та ситуацій, віджилих та гальмуючих розвиток нових прогресивних тенденцій [53, с.588].

Питання правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ знаходять своє правове закріплення головним чином в положеннях, що встановлюють правовий статус органів внутрішніх справ, від ГУМВС (УМВС) до міськрайлінорганів внутрішніх справ. Слід відзначити і те, що недостатня визначеність правового статусу суб’єктів управління органів внутрішніх справ України не дає змоги подати категоричний перелік питань, з яких керівники органів внутрішніх справ відповідного рівня можуть видавати такий різновид управлінських рішень як нормативні чи індивідуальні акти, однак логіка та практика функціонування системи органів внутрішніх справ свідчать про те, що, наприклад, керівники ГУМВС, УМВС, УМВСТ можуть видавати правові акти, які регламентують: організаційно-правові відносини в підпорядкованих їм органах (підрозділах) та питання їх взаємодії між собою на обслуговуваній території щодо виконання поставлених перед ними завдань; організацію та удосконалення процесів управління в апаратах ГУМВС, УМВС, УМВСТ та підлеглих органах, у тому числі формування та функціонування надійної системи контролю; заходи управлінського впливу апаратів ГУМВС, УМВС, УМВСТ на систему підлеглих органів та підрозділів, безпосередньо зайнятих у сфері боротьби зі злочинністю і охороні громадського порядку; тактику виконання завдань у зв’язку з оперативною обстановкою, що склалася, наявністю сил та засобів й інших факторів, притаманних області, транспортній магістралі; проведення великомасштабних заходів обласного характеру через суспільно-політичну необхідність, надзвичайні обставини, надзвичайне становище і т. п.; кадрове, матеріально-технічне та фінансове забезпечення підпорядкованих їм служб та підрозділів для успішного виконання зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних завдань. Як видно, коло питань, які підлягають правовому забезпеченню в ГУМВС, УМВС, УМВСТ надто широке і багато в чому визначається необхідністю прийняття тих чи інших управлінських рішень у багатофункціональній системі, якою є органи внутрішніх справ.

До завдань правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ ми відносимо: забезпечення точного розподілу компетенції (прав та обов’язків) між органами (посадовими особами, окремими працівниками) ОВС; раціоналізацію побудови системи прийняття управлінських рішень і точного співвіднесення її з інститутом відповідальності; упорядкування розподілу часу, необхідного для підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень; кадрове, інформаційне, фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень; визначення критеріїв ефективності управлінських рішень; забезпечення системи контрольно-наглядової діяльності за прийняттям управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Звідси, сутність відомчого правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ полягає: по-перше, у юридичному закріпленні завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок системи ОВС; по-друге, у нормативному визначенні форм, методів та прийомів найбільш ефективної зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної адміністративної діяльності ОВС; по-третє, у деталізації суспільних відносин, які врегульовані нормативними актами вищої юридичної сили.

Відомча компетенція щодо підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ визначається місцем суб’єкта в ієрархічній системі МВС. Чим вищу щаблину займає суб’єкт управління ОВС, тим ширше його компетенція і тим вищу юридичну силу мають його управлінські рішення. Так, МВС України належать більш широкі управлінські повноваження, ніж ГУМВС чи УМВС України в областях, м. Києві та м. Севастополі, іншим територіальним та структурним підрозділам. Звісно, і управлінські рішення МВС мають вищу юридичну силу ніж управлінські рішення ГУМВС чи УМВС України. Це обумовлює право Міністерства внутрішніх справ змінювати, припиняти або скасовувати управлінські рішення підконтрольних йому органів.

Компетенція органів внутрішніх справ з прийняття управлінських рішень у вигляді правових актів являє собою складову частину їх загальної компетенції. Це дуже важливо при встановленні меж або об’єму нормотворчої компетенції, адже коло питань, які можуть піддаватись відомчий нормативній регламентації досить часто прямо не вказується. Так, у п.8 Положення про Міністерство внутрішніх справ України зазначено: „МВС України у межах своїх повноважень видає на основі та на виконання актів законодавства накази, організовує і контролює їх виконання” [10]. Відповідно до такого формулювання відомчої компетенції щодо нормативного регулювання суспільних відносин, можна стверджувати, що держава надає право видавати нормативні акти з тих питань, вирішення яких належить до загальної компетенції МВС. Однак, в Положенні про Міністерство внутрішніх справ України за останнім закріплено право видавати лише накази, якими можуть затверджуватись інструкції, положення, статути тощо. Але, зважаючи на те, що окрім наказів МВС видає розпорядження, директиви та вказівки, доцільним є закріплення такого права в п.8 цього положення.

Компетенція органів внутрішніх справ щодо прийняття правових актів регламентуються Положенням про Міністерство внутрішніх справ України [10], Положенням про управління правового забезпечення Штабу МВС України [147], Положенням про юридичні бюро (юридичні групи, юрисконсультів) у системі МВС України [148], Інструкцією з оформлення документів у системі МВС України [149].

Надане державою право на прийняття управлінських рішень у вигляді нормативних актів передбачає відносну незалежність МВС у регулюванні підвідомчих йому зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних відносин. Однак, у випадках, коли такі рішення тягнуть найбільш значущі юридичні наслідки, держава залишає за собою право затвердження актів з метою їх перевірки на відповідність діючому законодавству. Ці випадки передбачені Указом Президента України „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 3 жовтня 1992 року № 493/92 з наступними змінами та доповненнями [150]; Положенням „Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер” [145], Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів [110].

Серйозною проблемою відомчих правових актів органів внутрішніх справ є їх багаточисельність, розрізненість та неузгодженість, що потребує їх відповідної систематизації шляхом, як кодифікації, тобто видання статутів, положень, правил з конкретних напрямків діяльності ОВС, так і консолідації, тобто об’єднання в одному нормативному акті декількох з тих чи інших однорідних питань діяльності ОВС. Активна робота щодо оновлення та уніфікації відомчої нормативної бази органів внутрішніх справ розпочалась з 2003 року. Наприклад, якщо раніше оперативно-службову діяльність регламентували понад 2 тисячі відомчих наказів, то після перегляду їх залишилося 90. Для порівняння: якщо у внутрішніх військах раніше керувалися 89 наказами, то зараз їх залишилося тільки два [151, с.3]. Результат цієї діяльності було одночасне скасування дії понад 600 правових актів МВС України, які були видані в період з 1990 року по травень 2003 року [152]. Однак, робота щодо систематизації відомчих правових актів органів внутрішніх справ потребують подальшої практичної реалізації. Так, проблемним сьогодні є вільний доступ працівників ОВС до існуючого масиву відомчих нормативних актів. Виправити таку ситуацію змогло б: 1) періодичне видання (хоча б раз у півроку) збірника відомчих нормативних актів; 2) опублікування всього переліку відомчих нормативних актів без викладення їх змістовної частини, однак з обов’язковим зазначенням назви, дати прийняття та номеру відомчого нормативного акту; 3) запровадження в системі МВС електронної бази відомчих нормативних актів.

Відповідно зі ст. 6 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів – накази [153]. Акти місцевих державних адміністрацій повинні відповідати Конституції, законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Прийняті у межах компетенції вони є обов’язковими для виконання на відповідній території (область, міста Київ або Севастополь, район) всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Місцевими державними адміністраціями (ст. 13 Закону) вирішуються питання забезпечення у відповідній адміністративно-територіальній одиниці законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку територій; бюджету, фінансів, обліку; управління майном, приватизації та підприємництва; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту, зв’язку; науки, освіти, культури та інші.

Отже, особливість правових актів (нормативних та індивідуальних) місцевих державних адміністрацій полягає у тому, що вони, з одного боку не повинні суперечити правовим актам МВС, з іншого - є обов’язковими для виконання ОВС на відповідній території, яка знаходиться під юрисдикцією місцевих державних адміністрацій.

Окремим елементом системи правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є рішення органів місцевого самоврядування, які є обов’язковими для виконання на відповідній території згідно з ч. 1 ст. 144 Конституції України [1]. Серед таких рішень доцільно назвати ті, які стосуються створення місцевої міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, про витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції; охорони громадського порядку на відповідній території; порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників органів внутрішніх справ у разі визнання їх діяльності незадовільною; розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності [154]. У випадку, якщо їх норми суперечать Конституції або законам України, подібні нормативно-правові акти скасувати може тільки суд. Конституція України (ст. 140) при здійсненні органами місцевого самоврядування власних функцій встановлює їх обов’язок діяти тільки на основі її та законів України положень.

Таким чином, правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ забезпечується великою кількістю різноманітних нормативних актів. Як відзначає Г.В.Атаманчук, для досягнення оптимальної структури правового забезпечення державного управління процес правовстановлення має бути системно організованим. Важливо досягати взаємодії: за часом видання правових актів; за змістом норм, що регулюють однотипні відносини; за органами, що складають підсистеми державного управління; за юридичною силою правових актів, що належать до одного рівня організаційної структури управління [117]. Теж саме стосується правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ, норми якого повинні бути скоординовані (узгоджені) за юридичною силою, органами, які їх видають, а також за часом і змістом їх приписів.

Підводячи підсумок зазначимо, що систему нормативно-правових актів, які складають основу правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ можна звести у дві групи: зовнішні – ті що існують за межами сфери діяльності органів внутрішніх справ, та внутрішні – що охоплюються компетенцією ОВС. Крім того, система правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ містить нормативні-акти, які: 1) передбачають певні вимоги до порядку підготовки та прийняття управлінських рішень, їх змісту, оформлення тощо; 2) є причиною або умовою прийняття відповідних управлінських рішень ОВС (наприклад, видання Указів Президента України щодо підвищення заходів з охорони громадського порядку, забезпечення особистої безпеки громадян та протидії злочинності, які потребують від органів внутрішніх справ прийняття певних заходів) [141; 143 та ін.]. Звідси досягти ефективності правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ можна за умови узгодженості приписів нормативно-правових актів щодо правового закріплення: 1) компетенції суб’єктів управління щодо прийняття управлінських рішень з тих чи інших питань зовнішньо-адміністративної або внутрішньо-організаційної діяльності ОВС; 2) змісту управлінських рішень; 3) порядку їх підготовки та прийняття, юридичної техніки оформлення; 4) системи суб’єктів, які уповноважені здійснювати контрольно-наглядові повноваження за виконанням управлінських рішень.

 

Скачать бесплатно и без регистрации диссертацию Конопльов В.В. - Організаційно-правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ Вы можете по следующей ссылке


Источник: http://adminpravo.com.ua/index.php/2010-04-13-14-0...

Правове забезпечення надання управлінських рішень

Правове забезпечення надання управлінських рішень

Комментарии

Имя:*
E-Mail:
Введите код: *
Зрение офтальмологический центр 109469, москва, перервинский бульв., 21, к.1